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最高法院判例:行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供

时间:2019-01-24 11:41:57

  【裁判要旨】

  《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2017)最高法行申5835号

  再审申请人(一审原告、二审被上诉人)王玉春,男,1940年10月25日出生,汉族,住河南省郑州市中原区。

  委托代理人夏在强。

  委托代理人夏腾飞。

  再审被申请人(一审被告、二审上诉人)郑州市中原区人民政府,住所地河南省郑州市桐柏路200号。

  法定代表人乔耸,该区人民政府区长。

  再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)王东来,男,1930年9月13日出生,汉族,住河南省郑州市金水区。

  再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)王俊春,男,1943年11月15日出生,汉族,住河南省郑州市中原区。

  再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)王俊杰,男,1954年12月28日出生,汉族,住河南省郑州市中原区。

  再审申请人王玉春因诉郑州市中原区人民政府(以下简称中原区政府)撤销行政决定一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终858号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  郑州铁路运输中级法院一审查明:王玉春与王东来、王俊春、王俊杰系兄弟关系。2014年4月22日,王玉春与中原区桐柏路街道城中村改造指挥部签订拆迁补偿安置协议(宅基地户)一份,编号纺-30。2015年7月15日,中原区政府作出《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》,认为因王玉春其他家属持西站路38号院宅基证复印件、38号院房产证提出产权归属异议,决定中原区桐柏路街道城中村改造指挥部与王玉春所签协议(纺-30号)作废,等家庭内部达成协议后另行处理。王玉春不服,遂提起本案行政诉讼,请求撤销《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》。

  郑州铁路运输中级法院一审认为:中原区政府对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。不提供证据,视为没有相应证据。本案中,中原区政府应诉后未在法定期限内向法院履行其举证责任,虽然一审第三人提供了部分证据,但中原区政府未答辩、未出庭,而王玉春与一审第三人的分歧较大,无法确定一审第三人提交的证据是中原区政府作出被诉具体行政行为时所依据的证据,无法确认被诉具体行政行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第三十四条、第七十条第一项之规定,作出(2015)郑铁中行初字第193号行政判决,撤销中原区政府2015年7月15日作出的《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》。

  中原区政府、王东来、王俊春、王俊杰不服,提起上诉。

  河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。另查明:1.2015年6月30日,郑州市中原区桐柏路街道办事处出具证明显示:2015年1月23日上午,桐柏路办事处相关工作人员及牛砦村委会主任在牛砦村委会,共同对王玉春、王俊春、王俊、王俊杰兄弟拆迁房产纠纷进行调解,王俊春、王俊、王俊杰主张西站路17号院房产为父亲王奎全遗留,王玉春主张房产虽最初为其父亲所有,但后归其个人所有,最终没有达成调解意向。2.2015年7月14日,郑州市金水区人民法院向王玉春出示复印于郑州市房产档案馆的宅基地使用证材料,显示:户主王魁全,土地位于中原区,用地面积0648亩;房屋所有权人王奎全,建筑面积44.99平方米。3、王玉春、王东来、王俊春、王俊、王俊杰之父王魁全,曾用名王奎全。

  河南省高级人民法院二审认为:中原区政府作出的《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》正确。王玉春并未提交其有郑州市西站路38号院合法有效证件的证据,结合王玉春在2015年10月19日一审庭审中自认涉诉38号院宅基地登记在王魁全的名下和王魁全宅基地使用证档案材料,以及2015年6月30日郑州市桐柏路街道办事处提供的证明及其他相关证据,应当认定涉诉宅基地使用权人为王魁全,即王东来、王玉春、王俊春、王俊杰的父亲。王玉春虽主张涉诉的郑州市西站路38号院最初为其父亲王魁全使用,后归其个人使用,但其也未提供相关证据予以证明,且王玉春的其他家属还持有郑州市西站路38号院宅基证复印件和38号院房产证,并提出产权归属异议。在此情况下,中原区政府作出《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》,决定待其家庭内部达成协议后,再另行对该物权进行处理,并无不妥。故对王玉春请求撤销《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》的诉讼请求,予以驳回。中原区政府未出庭履行举证责任,应视为其作出的被诉作废决定没有相应证据支持,而应承担败诉责任。但是,本案被诉决定涉及王玉春的其他家属等第三人的合法权益,王玉春的其他家属等第三人提供的证据依法应作为被诉作废决定相应的证据,且王玉春的其他家属等第三人已提供证据证明郑州市西站路38号院可能存在王玉春、王东来、王俊春、王俊杰对该物权合法权益的争议,故对一审行政判决予以撤销。王东来、王玉春、王俊春、王俊杰兄弟之间的纠纷,可通过其他途径寻求救济。依据《行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定,判决撤销郑州铁路运输中级法院(2015)郑铁中行初字第193号行政判决,驳回王玉春的诉讼请求。

  王玉春向本院申请再审称:1.一审第三人提供的证据,在中原区政府未出庭的情况下,与再审申请人分歧较大,不应作为中原区政府作出行政行为的证据。2.即使二审法院将一审第三人提供的证据作为中原区政府的证据,其认定的事实也是错误的。中原区政府在二审中将王玉春兄弟们与董寨村委签订的补偿协议同本案所涉作废决定的协议混淆,二审法院予以支持;二审定案的证据即王俊杰提供的“郑州市西站路38号院宅基证复印件和38号院房产证”系伪造。3.二审判决在认定事实与一审一致的情况下,却依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定将一审判决撤销改判,明显前后矛盾且适用法律不当。请求:1.依法撤销二审判决,将本案发回重审或改判撤销中原区政府2015年7月15日作出的《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》;2.本案全部诉讼费用均由再审被申请人承担。

  本院认为:《行政诉讼法》第三十四条第二款规定:“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”这是因为,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当在法定期限内向人民法院提供作出该行政行为的证据,不提供或者无正当理由逾期提供证据,甚至不出庭应诉,则会导致证据失权,承担“视为没有相应证据”的法律后果。这一后果相当严重,因为根据《行政诉讼法》第七十条第一项的规定,行政行为“主要证据不足的”,将会被判决撤销或者部分撤销。本案中,再审被申请人中原区政府就没有在法定期限内向法院履行其举证责任,一审法院依照《行政诉讼法》第三十四条和第七十条第一项的规定,判决撤销了中原区政府作出的《中原区桐柏路街道城中村改造关于牛砦村城中村改造居民王玉春安置协议作废问题的决定》。

  但是,一审判决却没有得到二审法院的支持。二审法院认为,“中原区政府未出庭履行举证责任,应视为其作出的被诉作废决定没有相应证据支持,而应承担败诉责任。但是,本案被诉决定涉及王玉春的其他家属等第三人的合法权益,王玉春的其他家属等第三人提供的证据依法应作为被诉作废决定相应的证据,且王玉春的其他家属等第三人已提供证据证明郑州市西站路38号院可能存在王玉春、王东来、王俊春、王俊杰对该物权合法权益的争议,故对一审行政判决予以撤销。”本院认同二审法院的这一观点。《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。二审法院在行政机关不提供证据的情况下采纳第三人提供的证据,符合法律规定。

  综上,再审申请人王玉春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  驳回再审申请人王玉春的再审申请。

  延伸阅读:

  行政复议决定的类型

  1、被申请人胜

  维持决定:证据确凿、适用法律法规正确,符合法定程序(行为既合法又合理)。

  驳回复议申请:就不履行法定职责申请行政复议,受理后发现该机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行的。受理后,发现该申请不符合受理条件的。监督:上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的,应当责令其恢复审理。

  2、申请人胜

  撤销、确认决定:撤销的适用情形:主要证据不足;适用法律法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权(行为违法);被申请人未提出书面答复、提交证据;可以责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为。法律法规规章未规定作出期限的,则为60日。作为违法但是不具有撤销内容或者撤销将会导致国家利益或公共利益遭受重大损害的;不作为违法但是决定让其履行已不可能或者无意义的,可以作出确认违法决定。

  履行决定:被申请人不履行或拖延履行法定职责,且履行有现实意义(应限期履行,无法确定期限的除外)。

  变更决定:认定事实清楚,证据确凿,程序合法,但是明显不当或者适用依据错误的;认定事实不清,证据不足,但是经行政复议机关审理查明事实清楚,证据确凿的;上诉不加刑,即禁止不利变更。

  3、和解、调解

  和解适用条件:裁量争议案件;案外自主进行;提交由申请人和被申请人签名盖章的书面和解协议;协议需要经过复议机构批准。要求:平等自愿。不违法;不违反公共利益、他人利益;不违背真实意愿。

  调解适用情形:裁量争议案件;赔偿补偿案件。案中进行;复议机关主持;复议机关制作调解协议书:载明复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖复议机关印章。经双方当事人签字,即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,复议机关应当及时作出行政复议决定。

  4、两个文书

  复议建议书:制作主体:行政复议机构;内容:法律、法规规章实施中带有普遍性的问题;对象:有关机关;效力:提出建议,无强制力。

  复议意见书:制作主体:行政复议机关;内容:与案件相关的其他行为违法;本案需要做好善后工作;对象:被申请人其他下级机关;效力:应当自收到意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或做好善后工作的情况通报行政复议机构。